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沪委办发〔2017〕5号文的说明

(2017年08月02日)

  去年6月,中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于改革社会组织管理制度 促进社会组织健康有序发展的意见》(中办发〔2016〕46号,以下简称中办46号文),这是继中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步加强民间组织管理工作的通知》(中办发〔1999〕34号)文件之后,又一个有关社会组织发展的纲领性文件,第一次明确提出“努力走出一条具有中国特色的社会组织发展之路”,对社会组织改革、发展、监管等方面作出全面部署。为了贯彻落实中办46号文,近期,市委办公厅、市政府办公厅下发了《关于本市改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的实施意见》(以下简称市委5号文)。

  一、5号文起草过程中的总体把握

  为了不折不扣贯彻落实中办46号文,努力使5号文与上位法及其他社会组织政策“上下一致、左右兼顾、前后衔接”,我们坚持“三个对照”:一是对照《慈善法》、社会组织三个条例征求意见稿和中央关于行业协会商会脱钩等最新要求;二是对照本市其他部门近年来出台的文件,如社会组织党建工作、人才队伍建设等相关内容;三是对照我局近年来出台的文件,如社会组织直接登记、综合监管、内部治理、信息公开等相关内容。

  5号文在起草过程中努力把握“三个注重”:一是注重文件的全面性。2011年,上海出台的《关于进一步加强本市社会组织建设的指导意见》(沪委办发[2011]19号),是本市第一个关于社会组织建设的综合性指导意见,对“十二五”期间社会组织的发展起到了至关重要的作用。而市委5号文的内容包括指导思想、基本原则和总体目标,社会组织的发展、改革和管理,以及加强社会组织自身建设和加强党对社会组织工作的领导等,体现了文件的全面性和整体性,这个文件将会对“十三五”期间乃至更长一段时间上海社会组织的发展具有重要的指导意义。二是注重文件的针对性。在全面性的基础上,5号文努力处理好详与略、虚与实的关系。中办46号文中的多数培育扶持举措,上海早已有所实践,具备较好工作基础,今后所要做的是进一步深化和完善。因此,为了避免重复,5号文对培育扶持内容进行了概括和合并,使重点更加突出。而有针对性地对中办46号文有关改革和监管的新要求,以及各部门的职责作了强调,突出了要重点解决的问题。三是注重文件的探索性。上海经济社会发展的水平走在全国前列,遇到的问题相比全国来说更早、更复杂。因此,5号文聚焦重点,破解难题,先行先试,进一步加大探索力度。比如,文件中鼓励社会组织“走出去”、“请进来”,吸引全国性、区域性行业协会及国际性社会组织入驻上海;加强与科研院校、专业机构、民间智库等合作,建立社会组织研究基地,开展有中国特色的社会组织实务和理论研究,形成上海特点的社会组织发展评价体系等。

  二、5号文的重点内容

  5号文共分七大部分二十五个小内容。在第一部分“指导思想”中,提出了要“一手抓积极引导发展,一手抓严格依法管理,努力走出一条具有中国特色、体现上海特点的社会组织发展之路”。提出了四个基本原则:坚持党的领导,确保正确方向;坚持改革创新,激发内在活力;坚持放管并重,促进有序发展;坚持稳妥推进,发挥积极作用。在总体目标中,提出了“三个率先、两个基本”。为了便于理解,5号文的重要内容可归纳为“四个一”。

  (一)重申了一个重要原则。在四条基本原则中第一条就是,坚持党的领导,确保正确方向。强调要按照党中央明确的党组织在社会组织中的功能定位,发挥党组织的政治核心作用,加强社会组织党的建设,把党的工作融入社会组织运行和发展的全过程,加强对社会组织的政治引领和示范带动,增强联系服务群众的合力,确保社会组织发展的正确政治方向。第六部分强调要“加强党对社会组织工作的领导”,分别从完善领导体制方面、加强社会组织党组织建设方面以及发挥社会组织党组织和党员作用方面提出了具体要求。所以坚持和加强党对社会组织工作的领导至关重要。

  (二)取得了一个重要突破。在完善领导体制中强调,“各级党委和政府要把加强和改进社会组织管理工作列入重要议事日程,列入党委和政府绩效考核内容和社会治安综合治理考评体系;建立完善研究决定社会组织工作重大事项制度,党委常委会应该定期听取社会组织工作汇报。”这“两列入、一汇报”是个重要突破,表明社会组织工作在全局工作中不是可有可无的,而是占有一定地位的。

  (三)明确了一个发展重点。即大力培育发展社区社会组织。因为社区生活服务类、公益慈善类、文体活动类、专业调处类社区社会组织,与群众日常生活和社区治理密切相关的社区社会组织,为社区居民提供专业化、社会化、差异化服务,成为上海参与基层社会治理的一支重要力量,所以5号文明确这是发展的重中之重。此外,围绕上海自贸试验区建设、科技创新中心建设和“四个中心”建设,强调要支持行业协会商会发挥积极作用,鼓励社会组织“走出去”“请进来”,吸引全国性、区域性行业协会及国际性社会组织入驻上海。同时,文件还提出了完善相关支持政策,比如社会组织税收政策体系和票据管理制度;支持市、区两级设立社会组织发展专项资金;建立健全全市统一、公开、透明的政府购买服务公共管理平台;把社会组织人才工作纳入党管人才的总体格局和人才工作体系等。

  (四)传递了一个重要信号。即严格社会组织管理与监督。

  一是登记审查更严了。强调民政部门要加强对社会组织发起人、拟任负责人资格审查和相关情况核查。对跨领域、跨行业以及业务宽泛、不易界定的社会组织,要加强名称审核、业务范围审定,做到“两个严禁、一个从严”。

  二是部门监管更实了。强调一要加强对社会组织发起人、负责人的管理,二要严格对社会组织资金的监管,要建立民政部门牵头,财政、税务、审计、金融、公安等部门参加的资金监管机制。三要加强对社会组织活动的管理。四要加大执法监察力度。

  三是社会监督的手段更多了。比如鼓励支持新闻媒体、社会公众对社会组织进行监督。又如建立健全专业化、社会化第三方的监督机制、评估机制和政府购买社会组织服务项目绩效评价管理制度。再如探索建立舆情收集机制,加强社会组织舆情监测,开展分析研判,积极做好应对工作。

  四是社会组织自身建设要求更高了。

一要推动社会组织加强内部治理。社会组织要依照法规政策和章程,建立配套完备的内部工作制度和工作规范体系。二要推动社会组织信息公开。对活动中产生的信息,接受捐赠情况和受赠财产使用情况,承接政府委托事项和购买服务项目等,社会组织要及时公开。三要加强社会组织诚信自律建设。推动建立社会组织信用体系和诚信承诺制度,建立行业性诚信激励和惩戒机制。四要推进社会组织政社分开。稳妥开展脱钩试点,从严规范公务员兼任社会团体负责人。